全球氣候變化議題本質是一個國家政治經濟學話題。減緩氣候變化是一個現實決策問題，涉及到全球公共資源配置，這就使得氣候變化這樣的環境問題轉變為國際政治經濟學問題。鑒于溫室氣體減排對經濟發展的深遠影響，各國都有“搭便車”趨向，歷史上全球氣候談判一直頗為艱難。
全球氣候戰略的制定和形成要從國際互動關系來入手和分析。從理論上說，控制氣候變化是一種“加總型公共物品”，這種屬性意味著公共物品的分配將取決于所有國家的減排努力之和。從博弈論的角度，全球各國在氣候變化問題并不是一場“囚徒困境”，而是“協調博弈”（或稱“智豬博弈”）。在這場博弈中，要想達到最優，“大豬”必須首先作出犧牲與示范，“小豬”往往搭便車，最終實現全局最優。
回顧歷屆氣候大會的談判，歐盟無疑是這場“智豬博弈”中的“大豬”。自美國2001 年退出《京都議定書》后，歐盟一直是推動全球氣候變化議題的積極領導者。20 世紀 80 年代末期，歐盟最早提議要求將氣候變化議題納入國家議程。
